來源：中國能源報

日前，財政部、稅務總局印發(fā)《關于繼續(xù)執(zhí)行資源稅優(yōu)惠政策的公告》，繼續(xù)對頁巖氣實施資源稅減征30%政策，截止日期為2021年3月31日。

我國頁巖氣資源的埋藏特征和核心技術的缺乏導致了頁巖氣開發(fā)成本居高不下，迫切需要政府提供政策支持以降低頁巖氣開發(fā)企業(yè)的資金壓力，保證探勘開發(fā)的有效進行。

在此背景下，受訪人士均表示，明年即中止優(yōu)惠政策有些為時過早。“優(yōu)惠和補貼政策將有效促進和鼓勵頁巖氣開發(fā)利用，建議相關部門延長減稅政策并盡快落實‘十四五’頁巖氣補貼政策，加快深層、低效頁巖氣開發(fā)的示范試驗，提升頁巖氣產(chǎn)量規(guī)模。”自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心戰(zhàn)略規(guī)劃研究室主任潘繼平說。

增儲上產(chǎn)的“馬達”

“十二五”以來，頁巖氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展與國家的補貼和資源稅減征等支持政策密不可分，目前已成為未來天然氣增儲上產(chǎn)的重要來源和增強國家能源安全的重要能源資源。

國家發(fā)改委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局局長趙辰昕日前也表示，有關部門和企業(yè)正在努力加大頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣開發(fā)利用力度，合理增加國內(nèi)天然氣產(chǎn)量，應對保供壓力。

而從目前政策來看，到2020年底，中央財政對頁巖氣開發(fā)的補貼政策將結(jié)束，到2021年3月，對頁巖氣開發(fā)的資源稅減免30%的優(yōu)惠政策也將結(jié)束，而“十四五”期間減稅補貼政策則“懸而未決”。

“國家對頁巖氣開發(fā)的經(jīng)濟支持政策歷時約十年，頁巖氣或?qū)⒂瓉硪粋€沒有財稅支撐政策的發(fā)展時代。”潘繼平說。

“就我國頁巖氣地質(zhì)條件和開發(fā)技術裝備水平而言，目前依然離不開來財政減征和補貼政策，特別是埋深超過4000米的深層頁巖氣、陸相和海陸過渡相頁巖氣資源的開發(fā)。”潘繼平告訴記者，“深部、超深部頁巖氣已有探明，但一直無法進行商業(yè)開發(fā)，而這些領域卻是未來我國頁巖氣增儲上產(chǎn)的重要來源。如果不能有效開發(fā)這些資源，頁巖氣增儲上產(chǎn)的‘天花板’將很快來臨。”

由國家能源頁巖氣研發(fā)(實驗)中心發(fā)布的《中國頁巖氣資源財稅扶持政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響》中的一組數(shù)據(jù)也有力支撐這一觀點。數(shù)據(jù)顯示，按照目前6%的油氣資源稅征收稅率，減征30%后，對于單井最終可采儲量1億立方米的氣井，內(nèi)部收益率可提升1.1 %，生產(chǎn)成本降低約0.02 元/立方米。若考慮頁巖氣財政補貼，在單井最終可采儲量1億立方米的情景下，內(nèi)部收益率可達到10%以上，深層和低效頁巖氣資源有望實現(xiàn)有效開發(fā)，大幅提升頁巖氣產(chǎn)量規(guī)模。

“因此，加快頁巖氣開發(fā)，不斷推進增儲上產(chǎn)，增強國家能源安全，在‘十四五’期間仍需要政府對尚不能實現(xiàn)規(guī)模效益開發(fā)的頁巖氣資源，特別是深層超深層海相頁巖氣和陸相、海陸過渡相頁巖氣開發(fā)予以經(jīng)濟支持。”潘繼平說。

多種財稅政策齊上陣

雖然現(xiàn)行的頁巖氣財稅政策在中央財政補貼、探礦權和采礦權使用費和資源稅等方面有相應的優(yōu)惠措施，但仍存在財政補貼力度不足、稅費政策優(yōu)惠作用較小、減稅效果不明顯等問題。

“財政支持政策十分必要，是鼓勵企業(yè)參與頁巖氣勘探開發(fā)的重要手段，但目前頁巖氣產(chǎn)業(yè)稅收減征政策尚不完善，僅免除了開采企業(yè)30%的資源稅，補貼數(shù)額也連年下降，頁巖氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展僅靠一個或兩個財政優(yōu)惠政策遠遠不夠。”頁巖氣行業(yè)一位資深人士對記者說。

有業(yè)內(nèi)人士指出，現(xiàn)有政策中，單獨直接補貼政策的實施靈活度最高，能夠根據(jù)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況靈活調(diào)整補貼水平，但行業(yè)利潤空間較小，補貼成本較高；技術補貼的作用周期長，存在明顯的時間滯后效應；而稅率補貼需要在頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定產(chǎn)量規(guī)模時才能實現(xiàn)政策效果。

中國地質(zhì)大學（武漢）經(jīng)濟管理學院教授吳巧生指出，單一財稅政策成本最低且對產(chǎn)量的刺激作用明顯，但考慮到適當?shù)亩愂諟p征政策能夠保證頁巖氣產(chǎn)業(yè)利潤，還需兼顧支持政策的靈活性。

“若技術補貼設定為30億元，2018—2024年中央財政補貼設為0.3元/立方米，2025年以后中央財政補貼標準為0.2元/立方米，資源稅、企業(yè)所得稅和增值稅減征比例依次為50%、20%和30%，在多種政策同時執(zhí)行的情況下，2030年頁巖氣產(chǎn)量有望達到1049×108立方米，產(chǎn)量得以提升，開采企業(yè)和銷售企業(yè)稅后收入不斷增加。補貼成本隨著頁巖氣產(chǎn)量的增加而增大，但成本上升幅度小于單獨稅收減征情景。由此可見，在多政策嵌套情景下能夠?qū)崿F(xiàn)減輕政府財稅負擔與行業(yè)利潤增長的雙重目標。”吳巧生指出。

“頁巖氣產(chǎn)業(yè)要長遠發(fā)展，應根據(jù)實際情況，多種政策齊上陣。適當提高中央直接補貼標準，鼓勵地方政府對早期頁巖氣開采進行補貼，比如為了鼓勵新進入企業(yè)可以適當補貼，或新的勘探區(qū)塊提高補貼。合理分配稅收減征比例，保證產(chǎn)銷企業(yè)利潤的同時提高技術補貼。”該資深人士說。

另有業(yè)內(nèi)人士認為，多個財政優(yōu)惠政策將加大財稅壓力，“十四五”時期頁巖氣是否能受政策“青睞”還有待商榷。

潘繼平則建議，如果延續(xù)現(xiàn)有政策，基本不會增加財稅壓力。“財稅壓力無負擔，促進實現(xiàn)產(chǎn)量快速增長的同時，而且還能增強能源安全。”潘繼平說。

省下的錢花在“刀刃上”

頁巖氣開發(fā)面臨的障礙中，技術掣肘問題最為迫切。

由于頁巖氣的藏身之處細小，加上儲集層頁巖的物性滲透性差，“長距離水平鉆井、多段體積壓裂等諸多技術工藝和裝備上不能國產(chǎn)化、本地化，一些關鍵技術依賴進口，關鍵技術的短板導致頁巖氣經(jīng)濟效益偏低。”潘繼平指出。

工程技術人員必須不斷學習和參考先進技術，采用先進、復雜且昂貴的設備進行壓力和鉆探，從地下深處提取頁巖氣到地面為用戶所用。

“作為未來我國天然氣增量的主力軍之一，加強深層頁巖氣低成本關鍵技術與裝備攻關，釋放低品位頁巖氣潛在產(chǎn)能尤為重要。資源稅減征、技術補貼等多種財政支持政策‘省’下來的資金，企業(yè)可進行技術研發(fā)，有效降低頁巖氣單井成本。在成本降低的情況下，生產(chǎn)企業(yè)有望降低頁巖氣出廠價，以價格優(yōu)勢吸引用戶，提升市場競爭力。”上述資深人士說，“此外，企業(yè)還可以用于購買先進鉆探設備擴大生產(chǎn)規(guī)模，把錢花在刀刃上。”

不少業(yè)內(nèi)人士表示，企業(yè)還可以用于提高員工待遇，鼓勵員工的生產(chǎn)積極性從而促進生產(chǎn)投入，“不論從企業(yè)、員工還是產(chǎn)業(yè)來說，都是多贏局面。”該資深人士說。