來(lái)源：中國(guó)能源報(bào)

日前，廣東省發(fā)改委發(fā)布的《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整省內(nèi)天然氣直供有關(guān)事宜的通知》（下稱(chēng)《通知》）稱(chēng)，年用氣量達(dá)到1000萬(wàn)立方米以上、靠近主干管道且具備直接下載條件的工商業(yè)用戶(hù)可實(shí)施直供，同時(shí)城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)和直供用戶(hù)可自主與主干管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)協(xié)商選擇供氣接入方式，鼓勵(lì)多氣源供應(yīng)。對(duì)于天然氣利用“最后一公里”的問(wèn)題，又一個(gè)天然氣利用大省給出詳細(xì)的改革路徑。

“門(mén)檻低、選擇多、更開(kāi)放、監(jiān)管職責(zé)明確”成為共識(shí)，但直供政策在推行和實(shí)施過(guò)程中仍要面對(duì)“直供是否是降低氣價(jià)的最佳途徑”“城燃利益沖突如何應(yīng)對(duì)”“直購(gòu)+自建是否合理可行”等問(wèn)題。

國(guó)家能源局山東監(jiān)管辦黨組成員盧延國(guó)指出，“改革必將觸動(dòng)各方利益，天然氣直供的意義已超越降價(jià)本身。”

政策逐漸開(kāi)放

2013年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，首次提到“對(duì)燃?xì)獍l(fā)電等大型用戶(hù)，要盡可能減少供氣環(huán)節(jié)，降低企業(yè)用氣成本”，此后多個(gè)省市陸續(xù)出臺(tái)文件明確鼓勵(lì)和支持大用戶(hù)用氣直供，但在進(jìn)入門(mén)檻、路徑選擇和監(jiān)管職責(zé)等方面進(jìn)程不一。

相比山東和浙江年用氣量達(dá)5000萬(wàn)立方米和2000萬(wàn)立方米的要求，此次廣東將大用戶(hù)定義為年用氣量1000萬(wàn)立方米，門(mén)檻不斷降低。

“比較來(lái)看，山東的直供政策苛刻且保守，在觸碰城燃利益時(shí)沒(méi)有沖破現(xiàn)有制度，模棱兩可并不徹底。浙江在相關(guān)文件中指出管輸企業(yè)要加快推進(jìn)天然氣扁平化改革，這表明其輸送決定權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)仍然較弱。”一位業(yè)內(nèi)人士對(duì)記者說(shuō)，“廣東改革確實(shí)值得稱(chēng)贊，不僅年用氣量標(biāo)準(zhǔn)降低，在可選擇氣源和路徑方面，不論國(guó)家管網(wǎng)還是省管網(wǎng)都將共同承擔(dān)各類(lèi)氣源的輸送功能，職責(zé)明確。”

盧延國(guó)指出，隨著改革的深化，最終的劃分標(biāo)準(zhǔn)必然將由市場(chǎng)決定，準(zhǔn)入門(mén)檻也將更加開(kāi)放。“未來(lái)其他天然氣利用大省將準(zhǔn)入門(mén)檻降至1000萬(wàn)立方米以下也極有可能。”

在工業(yè)大用戶(hù)與城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的代輸關(guān)系方面，《通知》充分考慮了直供與城燃和市場(chǎng)的關(guān)系，以更開(kāi)放的姿態(tài)為用戶(hù)提供了選項(xiàng)，代輸或自建均可，并鼓勵(lì)多氣源供應(yīng)。

據(jù)記者了解，廣東管道氣的供氣層級(jí)不斷疊加，部分企業(yè)反映還未使用天然氣就要支付0.27元/立方米的管輸費(fèi)，導(dǎo)致氣價(jià)比煤炭?jī)r(jià)格貴4倍左右。以東莞的直供氣試點(diǎn)為例，減少“中間商”可為企業(yè)降低成本約0.25元/立方米，每年節(jié)約用氣成本近2.13億元。

“如果直供氣或管道建設(shè)、維護(hù)的成本既符合規(guī)定又比代輸合算，企業(yè)何樂(lè)而不為”。中國(guó)石油大學(xué)(北京)工商管理學(xué)院教授陳守海說(shuō)，“通過(guò)減少中間環(huán)節(jié)降低用氣成本，在天然氣市場(chǎng)化改革的大背景下，這無(wú)疑是擴(kuò)大天然氣利用、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用氣成本的重要途徑。”

“但直購(gòu)+自建是否會(huì)形成第二套管網(wǎng)，在安全性、氣源調(diào)度、居民用氣保障等方面如何保障，也給相關(guān)管理和監(jiān)督部門(mén)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。”陳守海補(bǔ)充說(shuō)。

繞不開(kāi)的利益博弈

多位受訪(fǎng)人士表示，改革必然涉及利益。天然氣直供就是產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間利益的調(diào)整和再分配。推行直供政策，就會(huì)出現(xiàn)“用戶(hù)歡喜城燃愁”的局面。

盧延國(guó)指出，城燃利益被“瓜分”是目前天然氣直供中最為突出的矛盾，也是繞不過(guò)去的“硬骨頭”。

在現(xiàn)行價(jià)格機(jī)制和結(jié)構(gòu)下，一方面城燃要靠大用戶(hù)來(lái)維系運(yùn)營(yíng)和生存，另一方面，燃?xì)怆姀S(chǎng)等大用戶(hù)對(duì)平衡城市管網(wǎng)的用氣負(fù)荷、優(yōu)化用氣結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)起著重要的支撐作用，一旦將這些大用戶(hù)剝離出去，必定會(huì)給城燃生存帶來(lái)挑戰(zhàn)。

此外，產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機(jī)制不順，疊加消費(fèi)需求放緩，為城市燃?xì)馄髽I(yè)帶來(lái)了雙重壓力。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，各地政府相繼推出扶持政策減輕企業(yè)用氣負(fù)擔(dān)，支持中小企業(yè)健康發(fā)展，要求城市燃?xì)馄髽I(yè)有針對(duì)性地實(shí)施降低氣價(jià)、延后繳費(fèi)等優(yōu)惠政策，對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。

但上述業(yè)內(nèi)人士表示，城燃的“奶酪”被改革觸動(dòng)不可避免。“動(dòng)了，也不至于活不下去。不僅是城燃企業(yè)，上游、中游目前都在承受改革帶來(lái)的壓力，因此城燃‘抱怨’毫無(wú)道理。正確的態(tài)度才能為改革提效，而不是保守地維持既有利益格局。”上述人士說(shuō)。

政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有唯一性、排他性，直供確實(shí)是瓜分了城燃企業(yè)的市場(chǎng)，減少了經(jīng)濟(jì)收益。但如果把“蛋糕”做大了再分呢？

盧延國(guó)建議，在天然氣“直購(gòu)+自建”模式中，不妨變“自建”為“共建”，一是支持城燃建設(shè)管道并提供有償?shù)拇敿斑\(yùn)維服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)氣源企業(yè)、省管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、城燃企業(yè)及大用戶(hù)合資建設(shè)新建直供管道，實(shí)現(xiàn)直供各方利益的“最大公約數(shù)”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦鋒指出，城燃可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，考慮向綜合能源服務(wù)商轉(zhuǎn)型，形成與燃?xì)庵鳂I(yè)的協(xié)同效應(yīng)，帶動(dòng)用氣量增長(zhǎng)。

“目前，國(guó)家和省級(jí)管道允許混合所有制投資，城燃可以向中游轉(zhuǎn)移。不少大型燃?xì)夤疽苍诩泳o布局LNG（液化天然氣）進(jìn)口，城燃還可以向上游挺進(jìn)，打造全產(chǎn)業(yè)鏈模式。” 郭焦鋒說(shuō)，“城燃未來(lái)市場(chǎng)空間將至少提高一倍，擴(kuò)大特許經(jīng)營(yíng)范圍，將觸角延伸得更廣、增加能源供應(yīng)種類(lèi)，在經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)同時(shí)為客戶(hù)提供氣、熱、電，即以特許經(jīng)營(yíng)的方式開(kāi)展綜合能源服務(wù)，形成新的服務(wù)業(yè)務(wù)利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。”

多位受訪(fǎng)人士表示，雖然直供并非降低氣價(jià)的最佳途徑，大面積降低氣價(jià)難度很大，但仍然是目前天然氣價(jià)格改革中容易打開(kāi)的缺口。

細(xì)化監(jiān)管責(zé)任

在國(guó)家政策制定與落地過(guò)程中，盡管已在諸多文件中指出并強(qiáng)調(diào)放開(kāi)大用戶(hù)用氣直供，但由于大部分要求僅是鼓勵(lì)性或引導(dǎo)性文件，約束力較弱，地方政府或城市燃?xì)馄髽I(yè)在執(zhí)行過(guò)程中有較大回旋余地，一定程度上阻礙或延緩了具備條件的大用戶(hù)直供。

有業(yè)內(nèi)人士指出，廣東出臺(tái)的《通知》明確，不同性質(zhì)的建設(shè)主體對(duì)應(yīng)不同的上級(jí)主管單位，權(quán)責(zé)明確，條理清晰，變相減小了直供主體申報(bào)和運(yùn)營(yíng)的阻力。

受訪(fǎng)人士表示，在各方利益的博弈中，政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)調(diào)和監(jiān)督的責(zé)任，既要保障城燃利益，又要推動(dòng)直供改革深入。

一方面，對(duì)新增大用戶(hù)嚴(yán)格區(qū)分情況確定是否納入直供范圍，對(duì)能利用城市燃?xì)馄髽I(yè)現(xiàn)有的全部或部分管網(wǎng)供氣的新增大用戶(hù)，“通過(guò)城市燃?xì)馄髽I(yè)供應(yīng)可以減少重復(fù)投資、降低營(yíng)運(yùn)管理及維護(hù)等資源投入的，不宜納入上游直供的范圍。”陳守海說(shuō)。

另一方面，在規(guī)范性法律文件層面上對(duì)大用戶(hù)用氣直供相關(guān)要求進(jìn)一步明確。一是允許城市燃?xì)馄髽I(yè)繼續(xù)保留特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在其區(qū)域內(nèi)獨(dú)家建設(shè)城鎮(zhèn)燃?xì)庵鞴芫W(wǎng)，并擁有排他性的對(duì)公用性質(zhì)用戶(hù)供氣的權(quán)限，但必須開(kāi)放工業(yè)供氣、加氣站加氣等非公用性質(zhì)管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入；二是進(jìn)一步理順天然氣價(jià)格體系，解決終端交叉補(bǔ)貼和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題；三是需進(jìn)一步明確經(jīng)營(yíng)許可與特許經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)系，盡快出臺(tái)具有實(shí)操性的經(jīng)營(yíng)許可實(shí)施細(xì)則；四是進(jìn)一步規(guī)范尤其是管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放相關(guān)市場(chǎng)行為，促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放。

盧延國(guó)指出，無(wú)論是在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)還是自然壟斷環(huán)節(jié)，目前都缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和手段。加強(qiáng)監(jiān)管就要涵蓋市場(chǎng)準(zhǔn)入、政策執(zhí)行、交易環(huán)節(jié)、交易成本、價(jià)格構(gòu)成的全過(guò)程，實(shí)行信用監(jiān)管、提升監(jiān)管效能，堅(jiān)定不移推動(dòng)直供改革。