來源：中國能源報

日前，廣東省發(fā)改委發(fā)布的《廣東省發(fā)展改革委關于調(diào)整省內(nèi)天然氣直供有關事宜的通知》（下稱《通知》）稱，年用氣量達到1000萬立方米以上、靠近主干管道且具備直接下載條件的工商業(yè)用戶可實施直供，同時城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)和直供用戶可自主與主干管道建設運營企業(yè)協(xié)商選擇供氣接入方式，鼓勵多氣源供應。對于天然氣利用“最后一公里”的問題，又一個天然氣利用大省給出詳細的改革路徑。

“門檻低、選擇多、更開放、監(jiān)管職責明確”成為共識，但直供政策在推行和實施過程中仍要面對“直供是否是降低氣價的最佳途徑”“城燃利益沖突如何應對”“直購+自建是否合理可行”等問題。

國家能源局山東監(jiān)管辦黨組成員盧延國指出，“改革必將觸動各方利益，天然氣直供的意義已超越降價本身。”

政策逐漸開放

2013年，國家發(fā)改委印發(fā)的《國家發(fā)展改革委關于調(diào)整天然氣價格的通知》，首次提到“對燃氣發(fā)電等大型用戶，要盡可能減少供氣環(huán)節(jié)，降低企業(yè)用氣成本”，此后多個省市陸續(xù)出臺文件明確鼓勵和支持大用戶用氣直供，但在進入門檻、路徑選擇和監(jiān)管職責等方面進程不一。

相比山東和浙江年用氣量達5000萬立方米和2000萬立方米的要求，此次廣東將大用戶定義為年用氣量1000萬立方米，門檻不斷降低。

“比較來看，山東的直供政策苛刻且保守，在觸碰城燃利益時沒有沖破現(xiàn)有制度，模棱兩可并不徹底。浙江在相關文件中指出管輸企業(yè)要加快推進天然氣扁平化改革，這表明其輸送決定權和話語權仍然較弱。”一位業(yè)內(nèi)人士對記者說，“廣東改革確實值得稱贊，不僅年用氣量標準降低，在可選擇氣源和路徑方面，不論國家管網(wǎng)還是省管網(wǎng)都將共同承擔各類氣源的輸送功能，職責明確。”

盧延國指出，隨著改革的深化，最終的劃分標準必然將由市場決定，準入門檻也將更加開放。“未來其他天然氣利用大省將準入門檻降至1000萬立方米以下也極有可能。”

在工業(yè)大用戶與城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)的代輸關系方面，《通知》充分考慮了直供與城燃和市場的關系，以更開放的姿態(tài)為用戶提供了選項，代輸或自建均可，并鼓勵多氣源供應。

據(jù)記者了解，廣東管道氣的供氣層級不斷疊加，部分企業(yè)反映還未使用天然氣就要支付0.27元/立方米的管輸費，導致氣價比煤炭價格貴4倍左右。以東莞的直供氣試點為例，減少“中間商”可為企業(yè)降低成本約0.25元/立方米，每年節(jié)約用氣成本近2.13億元。

“如果直供氣或管道建設、維護的成本既符合規(guī)定又比代輸合算，企業(yè)何樂而不為”。中國石油大學(北京)工商管理學院教授陳守海說，“通過減少中間環(huán)節(jié)降低用氣成本，在天然氣市場化改革的大背景下，這無疑是擴大天然氣利用、降低實體經(jīng)濟用氣成本的重要途徑。”

“但直購+自建是否會形成第二套管網(wǎng)，在安全性、氣源調(diào)度、居民用氣保障等方面如何保障，也給相關管理和監(jiān)督部門帶來新的挑戰(zhàn)。”陳守海補充說。

繞不開的利益博弈

多位受訪人士表示，改革必然涉及利益。天然氣直供就是產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間利益的調(diào)整和再分配。推行直供政策，就會出現(xiàn)“用戶歡喜城燃愁”的局面。

盧延國指出，城燃利益被“瓜分”是目前天然氣直供中最為突出的矛盾，也是繞不過去的“硬骨頭”。

在現(xiàn)行價格機制和結構下，一方面城燃要靠大用戶來維系運營和生存，另一方面，燃氣電廠等大用戶對平衡城市管網(wǎng)的用氣負荷、優(yōu)化用氣結構、體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟起著重要的支撐作用，一旦將這些大用戶剝離出去，必定會給城燃生存帶來挑戰(zhàn)。

此外，產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機制不順，疊加消費需求放緩，為城市燃氣企業(yè)帶來了雙重壓力。為應對新冠肺炎疫情，各地政府相繼推出扶持政策減輕企業(yè)用氣負擔，支持中小企業(yè)健康發(fā)展，要求城市燃氣企業(yè)有針對性地實施降低氣價、延后繳費等優(yōu)惠政策，對城市燃氣企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營帶來實質(zhì)性影響。

但上述業(yè)內(nèi)人士表示，城燃的“奶酪”被改革觸動不可避免。“動了，也不至于活不下去。不僅是城燃企業(yè)，上游、中游目前都在承受改革帶來的壓力，因此城燃‘抱怨’毫無道理。正確的態(tài)度才能為改革提效，而不是保守地維持既有利益格局。”上述人士說。

政府特許經(jīng)營權具有唯一性、排他性，直供確實是瓜分了城燃企業(yè)的市場，減少了經(jīng)濟收益。但如果把“蛋糕”做大了再分呢？

盧延國建議，在天然氣“直購+自建”模式中，不妨變“自建”為“共建”，一是支持城燃建設管道并提供有償?shù)拇敿斑\維服務，同時鼓勵氣源企業(yè)、省管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)、城燃企業(yè)及大用戶合資建設新建直供管道，實現(xiàn)直供各方利益的“最大公約數(shù)”。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦鋒指出，城燃可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，考慮向綜合能源服務商轉(zhuǎn)型，形成與燃氣主業(yè)的協(xié)同效應，帶動用氣量增長。

“目前，國家和省級管道允許混合所有制投資，城燃可以向中游轉(zhuǎn)移。不少大型燃氣公司也在加緊布局LNG（液化天然氣）進口，城燃還可以向上游挺進，打造全產(chǎn)業(yè)鏈模式。” 郭焦鋒說，“城燃未來市場空間將至少提高一倍，擴大特許經(jīng)營范圍，將觸角延伸得更廣、增加能源供應種類，在經(jīng)營區(qū)域內(nèi)同時為客戶提供氣、熱、電，即以特許經(jīng)營的方式開展綜合能源服務，形成新的服務業(yè)務利潤增長點。”

多位受訪人士表示，雖然直供并非降低氣價的最佳途徑，大面積降低氣價難度很大，但仍然是目前天然氣價格改革中容易打開的缺口。

細化監(jiān)管責任

在國家政策制定與落地過程中，盡管已在諸多文件中指出并強調(diào)放開大用戶用氣直供，但由于大部分要求僅是鼓勵性或引導性文件，約束力較弱，地方政府或城市燃氣企業(yè)在執(zhí)行過程中有較大回旋余地，一定程度上阻礙或延緩了具備條件的大用戶直供。

有業(yè)內(nèi)人士指出，廣東出臺的《通知》明確，不同性質(zhì)的建設主體對應不同的上級主管單位，權責明確，條理清晰，變相減小了直供主體申報和運營的阻力。

受訪人士表示，在各方利益的博弈中，政府應擔當調(diào)和監(jiān)督的責任，既要保障城燃利益，又要推動直供改革深入。

一方面，對新增大用戶嚴格區(qū)分情況確定是否納入直供范圍，對能利用城市燃氣企業(yè)現(xiàn)有的全部或部分管網(wǎng)供氣的新增大用戶，“通過城市燃氣企業(yè)供應可以減少重復投資、降低營運管理及維護等資源投入的，不宜納入上游直供的范圍。”陳守海說。

另一方面，在規(guī)范性法律文件層面上對大用戶用氣直供相關要求進一步明確。一是允許城市燃氣企業(yè)繼續(xù)保留特許經(jīng)營權，在其區(qū)域內(nèi)獨家建設城鎮(zhèn)燃氣主管網(wǎng)，并擁有排他性的對公用性質(zhì)用戶供氣的權限，但必須開放工業(yè)供氣、加氣站加氣等非公用性質(zhì)管道燃氣經(jīng)營的市場準入；二是進一步理順天然氣價格體系，解決終端交叉補貼和特許經(jīng)營權補償問題；三是需進一步明確經(jīng)營許可與特許經(jīng)營制度的關系，盡快出臺具有實操性的經(jīng)營許可實施細則；四是進一步規(guī)范尤其是管網(wǎng)設施開放相關市場行為，促進油氣管網(wǎng)設施公平開放。

盧延國指出，無論是在競爭性環(huán)節(jié)還是自然壟斷環(huán)節(jié)，目前都缺乏相應的監(jiān)管機制和手段。加強監(jiān)管就要涵蓋市場準入、政策執(zhí)行、交易環(huán)節(jié)、交易成本、價格構成的全過程，實行信用監(jiān)管、提升監(jiān)管效能，堅定不移推動直供改革。